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La lettre d'information de FinHarmony

Les concessions de service public

Lettre d’information n°12

Les concessions de service public

Le débat sur le rôle de l’Etat dans l’économie est important pour tous les citoyens. Faut-il plus d’Etat, pour réguler la création et la répartition des richesses, ou faut-il moins d’Etat, pour ne rien faire qui puisse entraver cette création de richesses ?

Du point de vue comptable aussi, l’intervention de l’Etat soulève de nombreuses questions.

Certaines sont résolues, comme celle du traitement comptable de l’infrastructure qui permet la réalisation du service, lorsque l’Etat ou la collectivité s’associe à un acteur privé pour la réalisation du service public. Mais devant la diversité des types d’accords possibles, ainsi que des domaines très variés de ces collaborations, l’application de principes n’est pas évidente.

D’autres questions ne sont pas encore résolues de façon définitive, comme celle des activités à prix régulés.

Cette newsletter ambitionne de clarifier les enjeux et les principes applicables dans ce domaine très important, qui est celui de la collaboration entre l’Etat et les sociétés en IFRS.

Bonne lecture !

Christophe Marion
Fondateur de FinHarmony

Etonnements

Pourquoi IFRIC 12 ne s’applique-t-il pas à toutes les concessions ?

Puisqu’il existe une interprétation IFRS intitulée « Concessions de service public » (IFRIC 12), on pourrait penser qu’elle s’applique à toutes les concessions. Il n’en est rien.

Du point de vue du citoyen, la définition du service public paraît relativement simple. Il ne fait pas de doute que le droit d’exploiter les richesses du sous-sol est une concession. De même, le service de distribution de l’eau est clairement un service public.

Mais pour de nombreuses « concessions », une telle approche touche ses limites : au fond, qu’est-ce qu’un service public ? La concession du domaine skiable par les communes est-elle un service public ? S’agissant de loisirs, cela n’est pas une fonction régalienne de l’Etat (malgré « panem et circenses »). Pourtant, c’est bien le domaine public qui est concédé. Le bon sens ne suffit pas à trancher la question.

De plus, l’Etat dispose de nombreux outils juridiques différents pour déléguer l’exécution d’un service public à d’autres acteurs que lui, notamment privés : régie, affermage, concession, partenariat public-privé… Pour corser la question, l’Etat n’est pas le seul à déléguer le service : les collectivités locales le font également.

Fidèle à l’approche générale qui consiste à privilégier la substance économique sur la forme juridique, l’interprétation pose quelques critères. L’interprétation IFRIC 12 est pragmatique. Plutôt que de débattre de la question de savoir si les loisirs sont un service public, la question consiste simplement à analyser la relation à l’actif concédé. Ainsi dans le cas de la station de ski, IFRIC 12 s’applique uniquement si le concédant a un droit de retour sur les actifs.

Conséquences : toutes les concessions ne rentrent pas dans le champ d’IFRIC 12 et IFRIC 12 ne se limite pas aux concessions.

Par Andréane Favre
Consultante

Focus

IFRIC 12, la comptabilisation de l’actif concédé

IFRIC 12 traite surtout de la comptabilisation de l’actif concédé. Dans un contrat de concession, une infrastructure est exploitée par le concessionnaire, mais le concédant dispose de droits importants sur cet actif (propriété ou droit de retour). Alors, qui doit comptabiliser l’actif ?


Un texte souvent mal compris

L’interprétation IFRIC 12 est parfois mal comprise pour plusieurs raisons. D’abord, elle porte sans doute mal son nom, puisqu’elle s’intitule accords de concession de services, alors qu’elle traite en réalité de la comptabilisation de l’infrastructure nécessaire à l’exécution du service public.
De plus, il existe une grande diversité de situations. Parfois, l’infrastructure existe avant la signature du contrat. Le réseau de distribution de l’eau dans les grandes villes a été construit il y a plus de cent ans. Il en va de même pour les plus anciennes lignes de métro à Paris. Dans d’autres cas, le contrat de concession porte sur une infrastructure à construire. Le viaduc de Millau est un exemple emblématique de ce cas de figure, mais de très nombreuses infrastructures individuellement moins visibles se construisent de cette façon : portions de ligne à grande vitesse, hôpitaux, prisons…
Par ailleurs, il existe de nombreuses façons pour l’Etat ou la collectivité de déléguer le service public : contrat de régie, affermage, PPP, etc. Ces contrats sont relativement normés au plan juridique, tant en France qu’à l’international. Il est donc tentant de faire rentrer dans le champ d’application d’IFRIC 12 tel type de contrat et d’en exclure tel autre. Mais un tel classement serait contraire au principe de prééminence de la substance sur la forme : ce n’est pas la nature du contrat qui doit compter, mais ce qu’il prévoit réellement.
Enfin, IFRIC 12 prévoit l’application d’un modèle de l’actif incorporel ou de l’actif financier. Cela fait naître l’attente qu’un actif sera reconnu, alors qu’il n’y en aura souvent aucun, en particulier si la concession a été obtenue gratuitement.

Un seul sujet : le rapport à l’infrastructure concédée

Pour résoudre tous ces malentendus, il faut comprendre l’objectif d’IFRIC 12. L’infrastructure concédée est un actif sur lequel deux parties, le concédant et le concessionnaire, disposent de droits significatifs. L’Etat ou la collectivité concédante a le pouvoir de réguler la façon dont l’actif doit être utilisé : il fixe des règles selon lesquelles l’infrastructure doit être exploitée. Il dispose pour cela de nombreux outils : il peut avoir fixé au concessionnaire un cahier des charges, avoir fixé les tarifs de prestation du service, ou avoir, par d’autres moyens juridiques, le pouvoir de réguler le service rendu grâce à l’infrastructure. Le concédant peut avoir la propriété de l’infrastructure pendant toute la durée de la concession, ou simplement l’obtenir à l’issue de celle-ci, par le biais des actifs de retour, que le concessionnaire s’engage à rendre au concédant en bon état de fonctionnement à la fin de la concession. De son côté, le concessionnaire, par définition, a le droit d’exploiter l’actif en vue de dégager un profit.
En application de l’accord conclu entre le concédant et le concessionnaire, les droits transférés sont plus ou moins importants et le curseur plus ou moins en faveur de l’un ou de l’autre. En IFRS, la question est simplement : le concessionnaire dispose-t-il de l’essentiel des risques et des avantages de l’actif concédé ? Si oui, il doit comptabiliser l’actif concédé, en application d’IAS 16. Si la réponse est négative, le concessionnaire ne doit pas comptabiliser l’actif concédé, mais cela ne signifie pas pour autant qu’il ne doive rien comptabiliser ; en particulier, s’il a engagé des frais pour obtenir la concession. En effet, deux cas de figures peuvent être identifiés, selon que le concessionnaire a engagé des ressources pour obtenir la concession, ou non.

En Pratique

Si le concessionnaire a engagé des ressources pour obtenir la concession, comme par exemple en payant une somme, en fabricant l’infrastructure, ou en lui apportant des modifications importantes (amélioration, maintenance), alors on imagine que ces ressources n’ont pas été engagées sans contrepartie. IFRIC12 propose alors deux possibilités : le modèle de l’actif incorporel, selon lequel le concessionnaire dispose d’un droit d’usage de l’actif, ou le modèle de l’actif financier, selon lequel il dispose d’un droit à facturer le concédant.
En revanche, si le concessionnaire n’a rien déboursé et se voit octroyer la concession d’un actif existant, il se trouve titulaire d’un droit d’usage gratuit. S’agissant d’un actif incorporel, celui-ci est comptabilisé au coût historique, soit, par hypothèse, zéro. Dans ce cas, l’absence de paiement entraîne l’absence d’actif.


Par Frédéric Petit
Consultant

Perspectives

Une nouvelle norme en préparation : les activités à prix régulés

Au-delà des mécanismes de type concession, l’Etat peut aussi intervenir en fixant les prix ou les marges des acteurs sur un marché donné. Dans ce type d’activités, ce qui est délicat à comptabiliser est l’éventuel mécanisme d’ajustement mis en place par l’autorité de régulation.

Dans certaines juridictions, l’Etat fixe le prix qui peut être facturé aux clients tout en prenant un engagement sur le niveau final de facturation. Par exemple, en matière de production électrique, il peut fixer le prix du kilowattheure pour le consommateur, tout en reconnaissant que le producteur doit obtenir le prix du marché. Ainsi, tout au long de l’année, le producteur facture le prix fixé, et en fin d’année, un ajustement a lieu : il doit reverser au régulateur l’excédent si le prix de marché a été inférieur au prix facturé, ou au contraire facturer le manque, dans le cas inverse.

La question de comptabiliser le passif de reversement ou l’actif de refacturation n’est pas si difficile et semble pouvoir se faire dans le cadre des textes existants. En effet, le droit à refacturer (ou l’obligation à reverser) semble naître dès la facture.

Plus délicate est la situation où le régulateur fixe la marge par rapport à certains coûts engagés dans les activités régulées. Dans ce cas, le fournisseur du service régulé peut encourir des coûts qui devraient être reconnus en charges si l’activité n’était pas régulée, mais qui donnent en fait naissance à un droit à facturer les clients ou le régulateur au cours des exercices ultérieurs. Inversement, le fournisseur peut avoir à reconnaître un passif.

Le projet de norme traite des critères de reconnaissance de tels actifs et passifs, de leur évaluation, ainsi que des informations à fournir en annexe. De plus, le projet prévoit les dispositions à appliquer au titre du test de perte de valeur des actifs de régulation.

L’exposé-sondage sur les activités à prix régulés a été publié en juillet 2009 et les commentaires ont été reçus jusqu’en novembre 2009. Toutefois, les commentaires n’ont pas pu être totalement pris en compte par l’IASB. En effet, dans le cadre de l’accélération de ses travaux en réponse à la crise financière internationale, ce projet a été « mis sur pause », afin de dégager les ressources nécessaires au respect des demandes du G20.

La norme se fera donc attendre encore un peu. La prochaine étape sera le résultat de la consultation sur le programme de l’IASB, qui décidera si ce projet est prioritaire.

Par Béatrice Guillet
Consultante

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